行、民、刑责任结合
北京大学法学院副院长沈岿的一席话揭开了法律专家们对《食品安全法》修改寄予的期望。“食品安全已成为社会公共问题,而不仅仅只是一个领域的问题。这意味着除了需要行政机关的监管外,还要从刑法角度和其他法律的角度来加强监管。”
北京大学法学院教授陈瑞华指出,食品安全的相关法律一定要把行政处罚体系和刑事制裁体系衔接起来,这样既能有效遏制违法犯罪行为,又能防止滥用法律。
“什么标准构成行政处罚,什么标准构成犯罪,这里面必须准确。”他指出,目前我国食品安全事件执法效果还不能令人感到满意,很重要的原因之一就是刑事与行政程序衔接上不够完善。
比如,行政机关在进行行政处罚,刑事侦查案件进入刑事诉讼领域归公安机关侦查,但公安机关对一个案件的认识与行政机关的认识不一致。“对一个案件性质的定性是不是一致、有没有达到公安立案的标准、能否启动刑事侦查程序,这些都是衔接问题。”
中国人民大学法学院教授刘俊海指出,食品安全的法律责任应该有民事责任、行政责任和刑事责任,“三大责任之间都要共同追究,三大责任并行不悖”。
南开大学法学院宋华琳指出,行政、民事、刑事法律责任结合,这是对食品监管法律责任的创新。美国有非常高昂的惩罚性赔偿,这种惩罚性赔偿和典型案例一公布,才能在社会上形成威慑力。
中国农业大学食品学院罗云波指出,要改变目前食品行业失信成本过低、违法收益高的现状,就必须加大惩罚力度。
黑龙江食品药品监管局副局长张守文指出,应该尽快完善《食品安全法》的民事责任,建立以消费者的损害性赔偿为主,行政处罚和刑事处罚为辅的法律制度,这有利于调动广大人民群众参与和监督食品安全的积极性。
预防胜过一切
“法律责任毕竟是最后的手段,我们希望在法规中能强调预防性。”沈岿的话是所有专家、官员的共识,事前预防胜过了事后任何处罚手段。
他告诉记者,从美国FD A的经验来看,不完全仅仅是进行一个强有力的监管。它的业务范围,还包括跟企业之间充分的沟通和交流,特别是一种教育的作用。
“最初,有些企业添加一些不必要的添加剂,因为他们觉得可以增加利润。但FD A通过专家和科学家告知他们,有些东西没有添加而同样能获利。”沈岿说,通过教育的方式,使企业觉得这种监管对他们更有好。同时这种教育也可以让社会公众所了解,告诉公众如何评估食品的风险,营造一个比较良好,适合产业发展,适合监管的社会环境。
国家药典委员会副秘书长刘沛指出,药品管理中的经验是,药品不良反应中发现一些问题,或者是风险检测发现问题的时候,就应该让这个产品暂停,这样就把问题杜绝在上市之前。“我觉得这种思路可以应用到食品领域。”
而重大案件的处理结果更具有强大的预防效果。“让我记忆犹新的是,2011年前我们管理上海肉制品安全很累。2011年中央台曝光河南瘦肉精事件后,对133人追究刑事责任,上海肉制品质量合格率从一下子窜到了99%以上。”上海市食品药品监管局谢敏强说,希望能将“停产停业等惩罚性的手段用足”,并且加强对食品企业员工的培训、考核,预防发生食品安全事件。
设严格监管制度和问责制
专家们一致认为,建立最严格的食品药品安全监管制度是基于风险和法律原则的监管,要基于中国实际的监管。
刘沛说:“我觉得对一个处罚的放松,对一个违法案件的放纵,起到的不良示范作用是非常可怕的。如果要建立严格的法律制度,我建议从立法、执法到监督都要严格起来,才能达到目标。”
“从违法者本身违法的初衷来看,他为什么敢明目张胆做那些事情,他有一个重要的考量,就是他可能会侥幸逃脱。他说这块管理不明晰,所以有可能逃脱制裁。”中国政法大学研究生院副院长解志勇指出,《食品安全法》责任条款规定过于笼统,监管部门之间的责任区分或责任领域必须清晰。
国家行政学院法学部副主任杨小军则提出,食品安全法中应该有一个专章来规定关于食品安全问责制。“实践中更多的是执法问题,所以管住各级政府官员,才能管住这个事。没有严厉的食品安全监管,就不可能有优质的食品生产。”