马晓河：城镇化与经济新动力

中国城镇化之路已走过30余年，期间经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。以常住城镇人口占全国人口比例衡量的城镇化率，从1978年的17.9%提高至2011年的51.3%。但中国城镇化水平仍然相对滞后于经济发展阶段和工业化水平。
    而且，经济转轨过程中推进的城镇化，在提高效率的同时也带来不少新问题：城市发展和资源环境的矛盾日益凸显，城乡居民收入差距扩大，游走在城市和农村夹层的农民工群体日益庞大，成为社会管理难题。城乡二元户籍制度已经成为城镇化进一步推进的瓶颈。
   危机前美国等发达经济体负债消费提供市场、中国等发展中经济体提供低成本商品的全球市场供求体系已被打破。中国经济增长亟待挖掘国内需求。加快城镇化发展，不仅是后危机时代中国寻求新增长动力的短期策略，更是中国经济结构转型的长期战略选择。
   如何在加快城镇化发展速度的同时，提高城镇化的质量，并避免各级城市盲目扩张、投资过热和债务负担加重等副产品，是下一步的关键。千头万绪，如何推进？带着这些问题，财新记者12月28日专访国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河。
   财新记者：中国城镇化已经推进多年，为什么当前又要特别强调？
马晓河：这是新形势下中国经济谋求可持续发展的需要。目前中国最大的挑战是，现有经济结构遇到国际国内环境变化，继续沿着以往的发展道路难以为继。
   中国产业结构是典型的国内生产大于消费，目前正遭遇国际上两方面的严峻挑战。第一，外需减少。美欧等发达国家在去杠杆化，压缩财政支出，政府购买力下降；同时，失业率偏高，消费者信心不足，家庭储蓄率在上升，私人消费率下降，导致进口需求下降。中国近一半的出口是这些国家，现在要想继续依赖出口拉动经济难度越来越大。
    第二，供给替代。一批发展中国家，如孟加拉、斯里兰卡、印尼、越南、印度等，纷纷向中国学习，大办园区、招商引资，大力发展劳动密集型产业，并向美欧等发达国家出口。
   这些国家的产品跟中国一样，也是纺织、服装、鞋帽等劳动密集型产品，但单位产品的生产成本比中国低得多，因此，他们生产的产品在国际市场上比中国更具有竞争优势。这就形成了劳动密集型产业的供给替代。
   此外，中国国内环境也在发生变化，劳动力成本上升、人民币升值，导致中国出口产业的利润空间在不断下降，出口产业开始越来越无利可图。
   这种情况下，中国必须寻找新的发展机制。城镇化可以在某种程度上弥补当前世界供求结构的变化，为中国经济增长提供新动力。
   财新记者：城镇化带来的新增长动力来自哪些方面？
   马晓河：城镇化通过供给和需求两方面来拉动经济增长。拉动投资和消费是需求面，促进产业结构调整是供给面。
   第一是投资拉动。我们测算，目前城市每增加一个人口，全国平均增加10万元的公共设施投资，包括水电路气暖房网，以及医疗、教育、就业、养老等。
   第二是消费拉动。农民转为市民后，由于生活方式转变，从自给、半自给状态变成商品性状态，在当前价格水平下，每个人可以增加1万元的生活消费。
   第三是还有利于产业结构调整。城镇化有利于使一个国家的经济结构从以第二产业为主转向第三产业。因为人口集聚能带来服务业的需求增加，服务业就业人口增加和服务业价值在产业结构中的比重将提高，都改变了产业结构。制造业结构转型和升级也离不开城镇化，产业结构升级都是先在城市通过科研人员的集聚创新研发，然后通过平台示范，再推广传递到产业链条中的。
    财新记者：官方数据显示，2011年中国城镇化率为51.3%。但你曾指出城镇化率被高估了。应当如何衡量城镇化水平？
    马晓河：城镇化水平是按照常住城镇的人口比重来衡量。但现有体制决定了51.3%即6.9亿的城镇人口中，有一部分没有实际享受城镇化制度安排，即约1.58亿农民工。农民工进了城，但实际上消费方式、生活方式没有城镇化。城市的基础设施建设和公共服务供给政策并没有把他们当城里人。
    所以，中国真正的城镇化人口不是6.9亿，在现有体制下，应该扣掉1.58亿农民工。严格意义上，中国的实际城镇化率应该是40%，远远落后于经济发展阶段。按照世界银行的标准，中国现在是中上等收入发展中国家，但实际城镇化率是中下等收入国家的水平。
   财新记者：中上等收入国家合适的城镇化率应该是多高？
   马晓河：合适的城镇化水平应该接近60%，这指的是实际城镇化率。如果中国要在本世纪中前叶，达到中等水平发达国家的城市化率，即一般在70%以上，我们还有30%的城镇化提升空间。这个空间很大，所带来的投资需求、消费需求、产业结构变迁潜力都非常大。
    财新记者：目前，第一步是不是需要先把已经进入城镇，但还没有享受城市保障和公共服务的这部分人的问题解决？
    马晓河：对。当前城镇化的一个重要任务是让1.58亿进城农民工中有落户意愿的人落户，变成市民。我们作过调查，很多人已经在城市工作多年，有稳定的就业、收入和住房，想落户，但由于现在的户籍制度不能落户，这部分人在进城农民工中大概是30%。但不是强制将进城的农民工都变成市民，而是在自愿的前提下，政府的体制门槛要降低，政策要开放，引导有意愿的农民落户。
    财新记者：人们可以预计城镇化的速度会加快，同时也看到中央提出要提高城镇化的质量。如何提高质量？
   马晓河：提高质量应该包括两个方面。第一是人口城镇化。全国人口要从农村向城市适度集中，让人口能真正通过体制改革进入城市，让农业人口顺畅地转移为城市人口，享受均等化的待遇。
   所以，李克强副总理提出要把改革红利和城镇化结合起来，拉动中国经济。第二，城镇化的质量体现在绿色发展、低碳发展、循环发展，同时要实现集约发展。
   财新记者：城市布局方面，这些年看到大城市不断膨胀，交通、环境不堪重负，但中小城市尤其是城镇的发展动力似乎不足。为什么会出现这种局面？
   马晓河：城镇化应该是公共资源、发展资本均衡地配置在大中小城市之间。但过去多年的发展重点放在大城市，每个省保省会，全国保北京、上海、天津，把大量公共资源优先配置在大城市，导致大城市的基础设施、公共服务越来越优质，全国人民都向往大城市，大城市不堪重负，最终不得不用行政手段限制人口向这些城市集聚，这是恶性循环。
   同时，在现有“以大管小”的城镇管理体系下，大城市利用行政级别和上下级领导关系，往往是调配和掠夺中小城市的资源，财权向上集中，事权向下投放，导致小城镇公共设施、发展资本不足，人口集聚的动力不足。
   财新记者：如何构建更合理科学的城市布局？
   马晓河：要想城市布局合理，现有的城镇管理体制必须改革，不应是“以大管小”，而要“以大带小”。要通过改革不断弱化城市行政级别，不要让各级城市在资源配置上有依附和管理关系。
   其次，在公共资源配置和产业结构分布上，大中小城市应该对接，不应该是各级城市完全竞争，恨不得将所有产业都吸引到自己的城市，而应该选择最适合发展的城市。