确权是土地改革工作的基础，只有经过确权后，农民手上的土地才能顺利流转。然而，各地在确权颁证过程中出现了不少问题。所谓确权颁证，就是对农村集体土地所有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林区等，确权登记并为农民颁发相应的证书。2012年，中央一号文件要求，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。国土资源部数据显示，截至2012年10月底，农村集体土地所有权确权登记颁证率达到86%。早在上世纪80年代末，国土资源部门就开始了农村集体土地确权登记发证工作。到上世纪90年代初，国家减轻农民负担取消了登记收费，这项工作因失去经费来源而停滞下来。2001—2008年，国土资源部门重启这项工作。确权工作在全国全面展开后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，没有被确权的人跳出来要求分红，矛盾产生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？确权标准就显得非常重要。佛山市南海区就是例证。近年来，在佛山市南海区，农民通过土地股权分红，获得几十万、几百万的收入已不是什么新鲜事。据了解，南海区集体土地可分红的资金达到几十亿元。面对分红这块“大蛋糕”，谁有资格获得分红，成了农村股份分红纠纷的焦点。因分红引起的冲突日益激烈。目前，涉及股权纠纷的群体五花八门，其中有“外嫁女”（也叫出嫁女，原来嫁出去了，现在要回来分红）及其子女，有对越自卫反击战的老兵、农村中自理粮和农转非人员、知青及其子女、高等院校毕业生、违反计划生育政策人员等。股权纠纷的案例，在南海区人民法院公开的信息里很容易找到。对于“外嫁女”问题，南海区委区政府2008年联合下发了《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》。自此，“外嫁女”问题稍有缓解，但股权纠纷问题并没有因此结束。南海区人民法院反映，类型复杂的股权分配案件在不断涌现。据统计，截至2011年9月，南海区人民法院就已受理该类案件13件。专家认为，之所以出现股权纷争，是因为南海土地入股的尝试较早，而当时没有进行确权颁证工作，没有规定“外嫁女”等群体是否享有农村集体土地所有权等权利，才导致今天股权分配中出现的问题。除此之外，还有被规划没有确权的搁置现象。成都市郫县郫筒镇地处城乡接合部。据郫筒镇鹃城村村务监督组组长王清泉介绍，4年前的夏天，郫筒镇部分土地被规划进了成都北部新区。2009年末，当地农民变成了城镇居民，但是4年多过去了，包括鹃城村在内的22个村子依然没有被开发。成都统筹城乡综合配套改革工作在2003年就已经开始，土地确权颁证工作也在2008年1月启动，现在确权工作已经基本完成。鹃城村的农民看着别的村子的土地都确权颁证，拿到了耕地保护基金，享受到了各项惠农政策，可自己却什么都拿不到。郫筒镇很多村民不满，便向郫筒镇、郫县政府反映情况，得到的答复都是郫筒镇面临拆迁。如今，拆迁基本上没有开始，安置房也没有开工建设。鹃城村村主任唐少昌告诉《中国经济周刊》记者，一开始给村民解释安抚还管用，但是现在，村民想要实实在在的收益。王清泉说，即便是将要拆迁，也不影响给村民的土地确权颁证。
监管缺位
土地流转是土地改革工作的核心，但因为制度缺位缺乏监督，一些地方的政策开始被扭曲，甚至滋生了腐败。在重庆，地票在交易所交易意味着土地成功流转。流转后，每亩地的交易价格至少要扣除几万元的政策实施成本。剩余部分的地票交易收入，集体拿15%，农民拿其中的85%。以重庆江津区为例，如果每亩地的地票指标以起拍价19.5万元的价格拍出的话，减去3.66万元的政策实施成本（复耕工程成本为1.2万元/亩；复耕管理成本为1.1万元/亩；复耕融资成本1.36万元/亩），集体收入为2.4万元，农民实际收入约为13.5万元。每亩地的政策实施成本为何这么高？复耕工程成本能有1.2万元/亩？有些人提出了质疑。对此，地方政府的回答是：“上面拿下来的数据。”重庆某区国土所长向《中国经济周刊》透露：“一般来说，复耕工程成本在8000~9000元/亩，绝对不会超过1万元。”仅复耕工程成本这一项，一亩地就可以节余3000~4000元。结余的钱去了哪里？据了解，一般转化成了街镇的追加“工作经费”。加上本身预算中每亩4000元的工作经费，在街镇一级，每亩的“工作经费”最少有7000~8000元。而工作经费的很大一部分演变成了工作奖励，用以奖励当地完成任务的国土工作人员。重庆市国土局给每个区县都有目标任务，这个目标任务是与绩效挂钩的。一位不愿具名的基层国土工作人员对《中国经济周刊》说：“虽然是任务，但有奖金刺激，你说这个工作我该怎么做？”他认为，在没有监督的情况下，基层的工作人员为了完成任务拿到奖金，难免采取一些非常规的手段。除此之外，在土地流转中，集体资金缺乏有效监管，滋生出了腐败现象。佛山市南海区因为缺乏有效监督机制，有的村干部以权谋私，损害了村民的利益，黎某案就是一例。黎某是夏西村原村委会主任、经联社社长。2009年，黎某被指侵吞出卖集体资产、任人唯亲，在国际橡塑城土地承租合同中暗箱操作，违规发放借贷，违规抵押，损害了夏西村村民的利益。据当地人介绍，2012年3月底，“黎某被双规”。据南海区某位官员介绍，夏西村这样的问题，在南海乃至佛山都并非个案。因为在成立农村股份合作制企业之初，董事长多数是由村“行政”一把手兼任，甚至有的监事会、董事会成员普遍由村党政干部兼任，政企不分，行政干预经济问题比较突出，对一把手缺乏有效的监督。“所有的权力都集中在一个人身上。如果他的思想比较好，他能够自我约束好，他就是能人，村里的功臣。如果他对自己约束不好，那他就是这个村的罪人，这种情况在这里屡见不鲜。”南海区政府的一位官员告诉《中国经济周刊》。为了对身兼数职的“能人”进行监督，保护村民的权益，从2011年年初开始，南海区启动了“政经分离”的农村综合体制改革，并搭建了农村集体资产交易平台和农村财务网上监控平台。目前，体制改革后的监督效果正在接受时间的检验。浙江大学公共管理学院教授杨遴杰向《中国经济周刊》表示，南海农村实行股份制，实际上是对土地进行“产权集中”，产权集中之后，就必须防止代理人道德风险的问题。
农民持续受益难
配套工作是土地改革的保障，也是农民持续受益的保障。土地流转后，分红和补偿减少，农民很难接受。如果缺乏配套工作，农民的基本生活可能失去保障。因此，农村土地流转后集体经济如何保值增值，不断增加农民收入就成为农村经营者不得不面对的挑战。近几年，南海区夏西村很多村民就对自己分红收入的减少一直耿耿于怀。一位伍姓村民告诉《中国经济周刊》，在几年前，他的分红收入还是7000多元。此后，收入一直在减少，去年他的分红收入几乎是在7000多元的基础上“拦腰砍断”。他觉得目前的夏西居委会的干部“没能力”，就此，他还去夏西居委会质问和指责过当时的村干部和经联社成员。上世纪90年代，经联社和经济社就已成立。如今，农村股份合作制发展了20年，南海集体经济仍然没有走出20年前的发展模式，即通过农业土地出租、集体建设用地出租和物业出租收取租金的“三出租”模式。在股份合作制的框架下，村民最忌讳的，就是分红的减少。原南海市委政策研究室曾撰文指出：“股东关心的不是集体资产运营得好与坏，而是关心分红的多少，谁分得多，就投谁的票。如今，农村集体资产难以保值增值，给农村基层干部造成相当大的压力。”刚刚被选为夏西村经联社社长的陈志辉向记者坦言，现在压力很大。南海区委政策研究室此前撰文指出，农村股份合作制应该“坚持投资主体多元化，不断改变资本的有机构成，提高产业的构成层次”。只求稳定而不提高农村股份合作经济的发展模式，农民分红很难保值或提高。但在成都市三圣街道，农民在将土地流转给企业后，如何提高补偿金额又面临另外一种困境。从2003年开始，三圣街道红砂社区的土地就开始流转，到了2007年，全社区共1800多亩已全部流转给花木企业。在当时流转合同上以农民失地不失利的原则为农民进行补偿，每亩地或补偿1000斤大米，或补偿1000元钱。合同签至2027年，其间补偿数额每5年递增10%。协议签订当初，大米的价格每斤为0.8~1元钱。但是现在，物价涨了，大米最便宜也要2元多。按照协议的价格，现在只能每亩地补偿1800元。协议已经签好了，补偿太少怎么办？社区党委书记朱大顺说，老百姓不愿意，我们只能去跟企业做工作，重新谈补偿标准。朱大顺回忆，2004年的时候，大米涨价，村集体在和企业反复磋商之后，每亩地调整到了1500元，最近又调整到了2100元，随着物价的起伏，朱大顺认为，虽然协商比较困难，但这些工作将持续下去。在天津，农民宅基地换房后，同样面临收益如何提高的问题。多位村民向《中国经济周刊》表示，搬到城里之后，很多村民都失业了，没有稳定的工作，他们只能打短工，或待在家里。葛沽镇农民人均耕地约为0.8亩，按照50000元一亩的土地补偿款计算，每人可获得耕地补偿约40000元，再加上每人大约27800元的社会保险，每人总共获得补偿67800元。开始，他们觉得这些钱不算少，但没过多久他们就发现，一年的暖气费、燃气费、水费、物业管理费得花好几千，物价也比农村高。辛庄子村一位村民对记者说：“农村有些事，500块钱可能就够了，在城里，1000块钱可能都还不够。”“我们现在就是吃老本，要是没工作，老本总有吃完的时候。”一位村民向《中国经济周刊》记者表达了自己的担忧。
小产权房成改革之痛
一直以来，小产权房转正是人们关注的焦点，由于小产权房规模巨大，属于法律之外的另类产物，因此它已成为农村集体土地流转政策制定的难点。2012年5月25日，国土资源部和广东省政府共同在深圳召开的土地管理制度大会上，酝酿两年的《深圳土地管理制度改革总体方案》正式公布。深圳市土地管理制度改革正式启动。这个被国土资源部部长徐绍史称为“我国土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉择”的改革，试点方案公布消息一出，立即引发了市场关注，被外界称为“二次土改”。而改革关注的重点也很快聚焦于利益博弈最为尖锐的小产权房转正问题上。此后，深圳市委常委、常务副市长吕锐锋明确表态说：“这一解读是不正确的。”小产权房由来已久。上世纪90年代初，深圳对暂时难以开发的土地“绕道而行”，之后城中村的改造工作进展缓慢，大批在集体土地上建设的房屋，产权被镇村认可，但不被法律承认。杨遴杰告诉《中国经济周刊》，目前政府规定，城镇人口不能在农村购买农民住宅、宅基地和小产权房。任何地方所进行的集体建设用地的流转，都没有放开房地产这一块。小产权房“不合规矩”，但在全国各地却大量存在，很多人想买，很多人也想卖。在成都郫县，出租车司机指着街道两边的楼房告诉记者，这些都是小产权房。司机的一番话让人联想到了2009年郫县小产权房“转正”的说法。当年郫县的一些小产权房在2008年汶川地震后申请购买了异地挂钩周转指标，从而成功“转正”。所谓“异地挂钩周转指标”，其实就是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的方式，将都江堰、彭州等重灾区的建设用地指标“平移”给成都其他地区。而郫县在购买了一部分彭州、都江堰的指标后，将其中的小部分指标用在了对小产权房的处理上。在缴纳相关的税费以及土地出让金后，小产权房即可办理成大产权，而筹集的资金则用在了灾后重建上。然而，这次小产权房“转正”工作昙花一现。郫县国土局工作人员后来表示，大部分异地挂钩周转的土地指标要用于重要基础设施、工程建设，所以供给小产权房的只是很小一部分。此后，小产权房转正再也没有下文。2011年9月27日，国土资源部“原则同意”北京市开展集体建设用地建设租赁住房试点工作。据了解，唐家岭地区试点工作，将由当地村民组成土地股份制合作社，以合作社作为集体经济组织，履行占地开发手续。如今，一年多时间过去了，2012年12月16日,《中国经济周刊》记者在唐家岭时发现，租赁住房尚未开工，村民如何参与分成的细节仍未明确。有媒体分析认为，正是由于此次“试点”与“小产权房”有很大类似之处，所以，这项工作进展较慢。小产权房转正为何这么难？杨遴杰认为，这是因为小产权房说到底还是在集体建设用地上盖的房子，而且是在集体土地的农用地上盖的房子，而农用地上盖房子本身就不合规。此外，政府也担心小产权房冲击到房地产市场。我国现行的《土地管理法》第四十三条规定，农村集体土地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设三个方面。杨遴杰指出：“按照现行法律规定，小产权房就是不合规的建筑。因为现有农村集体土地的用途不包括为城市提供商品住宅这种用途。”在区分占用耕地和集体建设用地的基础上，将一部分农民自建的小产权房合法化（比如用作保障房），是近两年来诸多业界学者的看法。十一届全国政协委员郭松海等一些学者，曾连续多年就小产权房转正问题，在全国两会上递交提案。国土资源部对此项提议一直未作明确表态。专家认为，此次《土地管理法修正案草案》不会涉及这方面的内容。小产权房或将继续面临被“严查”的命运，小产权房规模之大，涉及面之广，已经成为此轮农村土地改革的难点。各方为何对“新土改”如此敏感？全国土地改革试点进展缓慢，土地工作变成了“敏感”话题。一方面，土地改革工作关系到几亿农民的利益，责任重大；另一方面，土地改革也进入了深水区，难度加大。在成都市委大楼里，成都市委统筹委综合处副处长邓军面对《中国经济周刊》的采访，显得十分谨慎，他手上攥着一份文件，不时从中寻找“准确说法”。2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委、市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。邓军表示，很多容易改的东西，比如城乡统一户籍、城乡税保一体化都已经改了，现在改革进入了深水区，农村层面改革面临着制度方面的制约。对于农村土地改革的细节，邓军让记者找国土部门去了解。记者联系国土部门时，被成都市委对外宣传办公室工作人员告知，现在土地改革很敏感，国土部门不接受采访。同样认为土地改革“敏感”的还有深圳国土部门。今年2月29日，《深圳市土地管理制度改革总体方案》获得国土资源部和广东省政府联合批复。总体方案公布后，作为深圳土地改革的主要执行部门，深圳规划国土委却一直很少披露“土地管理制度改革”的信息。对此，深圳规划国土委一位工作人员向《中国经济周刊》表示，“主要是改革涉及了大家关注的小产权房，比较敏感，另外现在也没有实质性进展，我们不好说。说了怕对以后的查违工作造成一些困难。”在佛山，“南海模式”曾名噪一时。而如今，农村土地股份制向何处去，很多人都说不清楚。一位南海区委官员向《中国经济周刊》表达了他的困惑。“下一步集体土地及集体经济该怎么走”，他心里也没有谱。他说，领导的意思让他们将集体资产管好就行了，不要产生太多的社会问题。浙江大学公共管理学院教授杨遴杰认为，现在的改革、试点，都是对现有制度的补充，但是“并没有把农村集体土地当作与国有土地平等的交易对象”，让农民分享土地增值的市场收益。而真正的改革应该是农民也可以像政府一样，进入一个公平的市场来交易土地，不同的权利主体拥有平等的地位、平等的收益。但要做到这一点，现有的制度约束太大。事实上，早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标，同时强调要逐步缩小政府行政征地的范围。而出于《宪法》相关规定和《土地管理法》的修订、土地财政体制等配套改革尚未完成，这一既定目标推进缓慢。
“延迟改革的风险比加快改革要大”
北京大学政府管理学院博士后
金晓哲2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，以这一决定为理论依据，以农村集体土地流转为核心的新时期农村土地制度改革被媒体冠以“新土改”的称谓而拉开序幕。单从农村集体土地流转这一内容而言，称之为“新”略有些名不副实。因为前些年的政策法律对此也有所涉及。但从当前土地制度改革的重要意义而言，称之为“新土改”也并不为过。在当前我国耕地保护与粮食安全形势严峻、城乡居民收入差距加大、内需消费拉动不振、土地纠纷严重影响社会稳定的背景下，推进农村集体土地流转，对促进农业适度规模经营，提升农业现代化水平，增加农民资产性收入，巩固党在农村的执政基础，推进新型城镇化发展都具有重要的意义。从南海、重庆、天津、北京、成都等地因地制宜地开展的诸多开创性探索来看，在增加农民收入、推进城镇化等方面取得了较为明显的成效。但随着探索的逐渐深入，利益格局重构形成的新问题、历史时期形成的“后遗症”与当前政策法律形成的制度壁垒也大量凸显出来。侵害农民权益、确权矛盾纠纷、擅改农地用途、改革方向不明等问题已经成为困扰集体土地流转改革继续深化的障碍。中国问题专家罗伯特·库恩认为，就当前中国的政治和经济领域改革而言，“延迟改革的风险比加快改革要大”。笔者认为这话对深处困境的“新土改”而言同样适用。学者温铁军认为，“土改从来不是一个单独微观的农业制度问题，而是一个国家如何形成基本制度的问题。”“新土改”不应就土改论土改，而应在内外统筹的思路框架下协调推进。首先，应统筹协调好确权与行权的关系。除了在法律上应明确界定土地产权所包含的所有权、占有权、使用权、收益权、处分权、转让权、抵押权等各项权利归属外，还要切实保障农民有行使权利的保障机制。权利是力量制衡的产物。如果农民缺少行权保障，仍然无法真正保护自身权益。第二，应统筹协调好市场与政府职能的关系。“新土改”要“确保土地流转的主体是农民而不是干部，机制是市场而不是政府”。对于土地经营性职能应交由市场完成，而政府职能的重点应体现在土地用途管理，平等保护各类土地产权以及运用土地政策参与宏观调控等方面。第三，妥善解决好历史遗留问题。对于小产权房的问题，虽然牵涉面很广，也非常敏感。但从国家层面不应该主动回避，还是应该正视现实，广泛征求意见，在确权工作的基础上，尽快出台明确的指导意见。在沉默经常被理解为默许的社会认知惯性下，尽早出台意见应更有利于问题的解决。第四，应统筹协调好试点与推广的关系。试点要严格遵从程序、可控、预案和封闭四个原则，对试点可能突破现行的法规政策，须获得程序上的批准。试点区域与内容须掌握在可控的范围内，对于可能的失败要有相应的预案，在相对封闭状态下进行，以减少社会震荡。避免试点中尚不成熟的做法被广泛扩散，从而造成混乱与风险的扩大。第五，应统筹协调好土地流转后的各项配套改革。一方面应加强对流转后农地规模经营的各项扶持，另一方面也应妥善解决好进城农民的各项公共服务与社会福利保障。
各地“新土改”的模式探索
重庆·地票2008年12月6日的拍卖会上，重庆首张300亩的地票指标由民营企业重庆玉豪龙公司竞得，2560万元的竞价高出起拍价1280万元。重庆在全国首创了地票交易制度。所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。这些指标被开发商购得，将之用于开发。“地票”这个听起来并不“洋气”的东西，却给当地农民带来了实惠。通过重庆农村土地交易所，“地票”可以在全市范围内公开拍卖，每亩地农民可获得10多万的收入。
南海·农村股份合作制
1992年，在南海，农民通过土地承包权获得配置股权，将手中的土地交给村集体成立的经联社或经济社统一经营。经联社或直接出租土地，或建成厂房出租，获益后给农民分红。在南海区夏西村，村民的股份根据股员的年龄分为五档：10周岁以下0.3股，11~20周岁0.6股，21~30周岁0.9股，31~40周岁1.2股，41周岁以上1.5股。2011年，夏西村每股近3000元，这意味着每位40岁以上的村民每年可分红4000元以上。2011年，南海区村社（组）两级集体经济可支配收入达50.8亿元，全区村社（组）两级分红总额为23.37亿元。如今，以“南海模式”为代表的农村股份合作制已在珠三角地区广泛实行。
成都·种自己的地，赚别人的钱
2007年6月，经国务院批准，成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。此后，成都明确了新一轮农村产改纲领——“还权赋能”，即不仅把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且把由此派生出来的转让权，也还给农民。在农地确权的基础上，土地可以流转，土地指标可以交易。鹤鸣村是成都农村产权改革工作的最早试点村。在领到农村土地承包经营权证后，该村农民将1000多亩土地租给了一家名为通达生态农业有限公司的企业。农民每家每年根据流转土地的多少，能收到一千到几千块不等的土地租金。同时，一部分农民还能进入公司打工挣钱。“种自己的地，赚别人的钱”是当地村民对这种生产方式的总结。
天津·宅基地换
所谓“宅基地换房”，就是农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，无偿换取小城镇内的住宅，迁入小城镇居住。2007年3月份起，天津市津南区葛沽镇开始尝试“宅基地换房”。目前“宅基地换房”还在继续推进，葛沽镇下辖的25个行政村，只剩下少数几个村还没有被政策覆盖。李利佳（化名）是当地一位普通农民，政策实施后，他家145平方米的宅基地不仅置换到了一套面积约为150平方米的住房，而且获得每人15平方米的住房奖励、每人8000元的搬迁奖励以及总共6万余元的建筑物、装修及附属物评估价值。
